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      原文:屬地中央預算單位預算編制與執行差異的分析及建議

      預算體現國家的戰略和決策,反映政府的活動范圍和方向,是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要支撐??茖W編制預算和認真執行預算是預算單位優化資源配置、加強管理、提高效率的必然要求。新的預算法第十七條規定,各級預算的編制、執行應當建立健全相互制約、相互協調的機制?!秶鴦赵宏P于進一步深化預算管理制度改革的意見》(國發〔2021〕5號)進一步強調,要強化預算執行和績效管理,增強預算約束力。安徽監管局監管發現,近幾年屬地中央單位部門預算編制和執行質量不斷提高,預算資金使用效益持續提升,但同時也發現部分預算單位還存在預算統籌力度不足、預算編制不夠科學、執行約束不夠有力、績效管理理念不強等問題,導致預算編制與執行存在一定差異。

      一、預算編制與執行差異情況和原因剖析

      (一)部分預算單位預算編制工作有待加強。預算編制是預算管理的起點,部分預算單位預算編制工作還需不斷適應深化預算管理改革的要求,結合單位實際情況,采取科學合理的預算編制方法,有針對性地進行編制。如有的預算單位在編報項目預算時,習慣于參考往年的項目編制情況,未能結合單位業務發展的實際需求和充分考慮“堅持過緊日子”的要求,出現項目預算編制與實際脫節的問題。隨著部門預算改革的不斷深化,預算編制科學性、前瞻性要求不斷提高,在編制環節如不能精準預測、精心編制,則會從源頭上制約預算編制的質量和約束力。

      (二)部分預算單位預算執行過程不夠嚴格精準。按程序批復下達的預算具有法定約束力,而一些預算單位在預算執行中還存在一定的隨意性,執行管理較為粗放,影響了預算執行的精準科學,造成編制與執行差異。如有的預算單位對項目預算執行績效缺乏關注、對執行過程缺乏必要的監督和控制等,導致預算執行進度慢、執行效果差,甚至出現“跑冒滴漏”的現象,影響財政資金使用效益;有的預算單位在項目預算執行中,項目實際支出與年初支出計劃存在一定差異,項目支出計劃約束力弱,未得到嚴格遵守,合理性和科學性有待提高。此外,個別預算單位“紅線”意識不強,項目資金支出程序不夠嚴格,雖總體上支出進度較快,但與支出預算和支出計劃不完全吻合。

      (三)部分預算單位預算執行約束不夠到位。預算執行監管工作沒有完全到位,預算執行得不到有效約束,常常出現資金支出不按照計劃、不按流程等情況,甚至產生擠占挪用等違規問題,使得預算執行與已批復預算脫節現象難以得到有效控制。如部分預算單位的支出項目主要是由業務部門提出設置建議,項目預算的編制則由單位財務部門細化編報,項目預算的執行又歸由業務部門具體執行。在執行過程中,財務部門受制于對業務工作不夠了解或對專業業務不夠熟悉,難以對業務部門不規范、不合理的執行問題形成有效約束,也造成預算執行與編制出現差異。

      (四)部分預算單位內部工作協同機制還需完善。科學的預算編制和高效的預算執行,需要財務部門和業務部門密切協作配合。部分預算單位在一定程度上還存在業務工作和預算工作“兩張皮”現象。比如在預算編制過程中,對上年度預算執行情況的分析和對新一年度業務需求的預判不夠充分,對預算執行進度無法合理預計,甚至出現預算編制工作“歲歲年年數相同”的情況。有的預算單位項目績效指標設置和年度績效評價由業務部門和財務部門分別承擔,部門間的協調聯動不夠、項目績效管理意識不夠強,造成績效管理工作責任落實不到位,存在績效指標設置較為寬泛、績效自評打分隨意等情況,未形成有效的預算績效管理合力。

      (五)地方補助資金編制準確性有待提升。對于地方財政安排屬地中央預算單位的財政資金,中央預算單位預計數與實際收入往往存在差異。如部分預算單位實行中央和地方財政雙重經費保障,地方財政的經費保障措施雖在不斷細化和完備,但仍存在收入預算金額確定的時間差等問題,導致部分預算單位年初編報預算時,對于地方財政補助資金難以準確預估。同時,預算單位在獲得地方財政資金后,如與預算編制預估數有差異,則又容易形成無預算列支或超預算支出的問題。

      二、相關建議

      (一)提高預算編制及執行管理水平。一是要提高預算編制工作質量。如對預算科目進行科學細化,對每項預算的內容、數額、測算依據等進行明確。對項目預算采取滾動管理,及時清理項目庫、取消到期項目。部門應進一步細化、優化相關操作辦法,真正形成預算編制、預算執行、績效評價等預算管理閉環。二是對預算執行嚴格把關,將預算執行的質量與效率納入單位預算管理工作考核評價體系。如可在項目預算編制中,嘗試將日常監管結果與項目預算編制相銜接,預算執行進度和執行質量與下一年預算安排掛鉤,將預算執行不合規問題作為下一年度項目預算編制的重要參考,并在預算安排中引入高質量預算執行激勵因素等。

      (二)加強部門預算管理主體責任落實。一是部門黨委(黨組)要加強對預決算編制工作的領導,建立預決算編制工作責任制,實行跨部門協作、全員參與,落實預算資產財務部門的日常管理責任,發揮紀檢、審計部門的監督責任,確保部門項目支出預算一經批復,各部門都按照批復組織項目實施,不隨意調整項目內容和支出預算。二是積極治理預算編制和執行“兩張皮”的問題,進一步加強制度建設,提升預算編制的準確性和預算執行的剛性約束,發揮好單位內部預算執行的常態化監控和跟蹤,及時糾錯糾偏。三是主管部門應著力加強財務和業務人員的業務和預算管理培訓,督促學習和知識更新,增強預算約束的自覺性和主動性。

      (三)加強對預算執行的常態化監管。一是發揮財政授權支付和實有資金動態監控聯動聯查作用,緊盯預算執行的關鍵環節和重要領域,突出問題導向,重點圍繞違規發放津補貼、應繳未繳非稅收入、違規劃撥零余額資金等線索,分類排查資金收支行為,并做好違規問題督促整改,重大違紀問題應依規移交紀檢監察部門處理。二是建立預算執行違規問題定期反饋制度,財政監管部門與預算單位共同形成齊抓共管的良好局面,督促中央單位研究完善本部門預算編制和執行協調機制,推動中央部門提升預算編制的科學性、準確性和完整性。

      (四)進一步推進預算績效管理機制建設。一是健全完善預算績效管理制度機制,提升預算編制與執行的水平,相關制度機制要遵循預算管理制度改革的目標和要求,從實際出發,具體問題具體分析,對癥下藥,舉一反三。二是加強部門績效自評,結合部門預決算審核等,加強部門項目績效自評審核,提高預算編制的項目績效目標、支出計劃、支出明細的合規性、合理性,促進管理、提升效益。三是適時引入外部評價和第三方評價,按規定做好部門預決算公開,督促預算單位提高預算編制和執行的科學化、規范化水平。

      (五)建立健全地方補助資金管理體系。一是細化收入預算編制,在預算編制時全面反映中央預算單位各項收入,加強財政資源統籌,科學合理安排預算。同時可建立地方補助資金報備機制,便于財政部門及時掌握。二是積極研究完善地方補助資金管理辦法,明確屬于共同財政事權事項的地方經費保障機制、預算管理制度和支出標準,讓中央單位接收地方財政補助有據可依、有制可循。三是建立實有資金管理績效評價體系,規范地方補助資金收支管理流程,完善資金收支績效運行監控,將實有資金管理績效評價與完善制度、改進管理和預算安排有機銜接,促進地方補助資金規范管理,提升績效

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