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      一、包容性增長的內涵與實踐

      (一)包容性增長的緣起

      2006年6月,亞洲開發銀行成立了一個專家小組,旨在研究亞洲未來經濟趨勢以及銀行在經濟發展中的作用。該專家組在2007年3月提交了《新亞洲、新亞洲開發銀行》的研究報告,認為應該由過去以減貧為戰略重點轉向以包容性增長為戰略重點,這也是“包容性增長”概念的首次提出。

      從結果分享角度理解,包容性增長就是讓經濟增長成果在所有成員中得到平等分享,進而實現可持續發展。從協調維度理解,包容性增長能夠協調經濟、社會和制度這三個維度,使他們得到均衡發展。亞洲開發銀行2007年指出,包容性發展的實現基礎,就是經濟可持續增長、社會穩定、政策制定合理這三者的協調配合。

      (二)包容性增長的中國實踐

      1.包容性增長與科學發展觀

      2003年,胡錦濤同志提出“科學發展觀”,強調以人為本,全面、協調、可持續發展。這與包容性增長強調的所有人共享機會與權利、協調發展相一致。首先,二者都強調經濟的可持續增長;其次,二者都強調以人為本,倡導社會的公平正義,引導全體社會成員共享發展成果,最終實現共同富裕;最后,長期來看,兩者都是旨在促進我國實現全面、協調、可持續發展的指導思想。

      2.包容性增長與“一帶一路”

      黨的十八大以來,習近平總書記在一系列外交活動中倡導“一帶一路”戰略思想,旨在通過建設區域經濟合作架構,實現區域經濟的包容、開放、平衡和普惠,彌補部分全球化的缺陷,推動世界向“包容性全球化”轉變。習近平總書記指出,“一帶一路”的建設能夠刺激沿線國家的實際需求,能夠增加有效供給以平衡全球經濟?!耙粠б宦贰钡慕ㄔO有利于沿線國家提高基礎設施水平,實現工業化和現代化,從而有利于促進世界經濟的“包容性全球化”。

      3.包容性增長與“中國夢”

      習近平總書記在2012年參觀“復興之路”展覽中首次提出了“中國夢”的偉大遠景。強調“中國夢”的實現要緊緊依靠人民,以人為本,從個人層面上來講要實現“人民幸?!钡哪繕?,實現基礎是人民要享有平等的機會、共享經濟發展的成果。

      黨的十八大形成的決定要求,采取“五位一體”的實施手段,在經濟、政治、文化、社會、生態等領域全面深化改革,促進它們之間的協調發展。包容性增長的基本要求也是在實現協調發展的同時公平共享發展成果,可見,“中國夢”與包容性增長的要求相一致。習近平總書記不僅將包容性發展作為重要的治國思想,更用實際行動努力實現包容性發展。例如,“十三五”規劃的基本要求就是建設公平正義的社會環境,使所有社會成員公平參與經濟發展并分享發展結果,在遵循社會規律下實現包容性增長。

      二、包容性增長對公共財政的影響

      (一)公共財政支出需求激增

      財政支出作為地方政府再分配社會資源、宏觀調控經濟的重要手段,影響經濟發展和社會公平。通過調整財政支出,例如偏重于完善基礎設施與公共服務等領域,政府可以引導和干預經濟的發展與成果的普惠程度。因此,財政支出這一政府行為能夠影響資源配置與市場運行,關乎每位社會公民的基本利益。在包容性增長框架下,要想做到全體社會成員均等擁有機會、均等分享成果,必然會增加公共財政支出,此時如果財政收入的增長速度跟不上財政支出的增長速度,就會導致公共財政支出缺口的激增。

      (二)更加注重政府履行公共受托責任

      在包容性增長的框架下,政府要做到以人為本,履行好公共事務的管理責任、保管好公共財產,更加需要強調財政預算支出的責任和效益,追究有關部門和人員未盡的受托責任、健全問責機制。

      從財政預算管理方面來看,政府將更加重視預算的編制、執行和監督。例如在2016年中央財政預算中,財政部發布了項目績效目標和指標,首次將資金與績效目標、評價指標同時下達。這相當于簽署了責任書,加強了中央部門的責任意識,政府的財政支出必須要有可量化的效果,如果沒有達到預期效果將嚴格追究相關部門及人員的責任。

      (三)更加強調公共財政支出的績效管理

      改革開放以來,中國經濟的高速增長兼顧了集體經濟效率的實現,而社會成員公平分享社會經濟成果的關注度不夠,產生了不少問題,例如貧富差距增大、居民幸福指數下降、環境受到污染等。包容性增長的核心要義是擁有均等的發展機會以及公平享受成果。處理好地區間各階層的利益關系,解決各種矛盾沖突問題,才能為實現包容性增長提供良好的社會基礎和經濟基礎。權力“尋租”性腐敗會影響市場競爭環境的公平性,激化矛盾,妨礙和諧社會的建設,因此必須監督政府權力的運行。財政預算作為政府管理的重要一環,財政支出作為一種政府行為,財政資金的籌集、分配、使用都應予以有效監督。因此如何考量政府支出的公平性與效率性顯得尤為重要,而對公共財政支出的績效考評就是一種考量途徑。

      (四)更加強調財政預算管理的公開透明

      政府要履行好公共受托責任,不僅需要妥善管理公共財產,也需要接受社會各界的監督,而監督的基礎就是公共財政信息的公開化與透明化。公共財政預算也需要做到公開與透明,接受廣大人民群眾的監督,促進社會的公平正義。

      黨的十八屆三中全會全面部署了我國未來的財稅體制改革,強調完善預算管理制度,特別是提高財政預算的透明度。政府的財政信息公開獲得了一定的認可,十六大提出的“維護公民知情權”正在逐步實現。目前財政信息中公開透明化程度最高的是公共預算和決算信息,透明度最低的是財政專戶和資產負債表決算信息。這表明,公共財政信息要實現透明化仍需做出不懈努力。

      三、包容性增長框架下財政預算審計監督的改革要求

      (一)財政預算支出需要實施全覆蓋的審計監督

      在科學發展觀、包容性增長框架等發展思想的指導下,近年來,圍繞預算管理制度、事權和支出責任制度等方面,部署了一系列深化財政體制改革的頂層方案。2014年頒布了新修訂的《中華人民共和國預算法》,2014年國務院發布了《關于深化預算管理制度改革的決定》,2015年發布了《關于實行中期財政規劃管理的意見》等。作為國家預算管理的關鍵環節之一,審計監督也提出并開展了相應的變革。

      審計監督全覆蓋的理念,在2013年10月國務院第26次常務會議上首次被提出。李克強總理要求審計部門要依法加大力度,實現審計全覆蓋。2014年10月發布《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》,正式提出審計全覆蓋的要求,涉及公共資金、國有資產、國有資源和領導干部履行經濟責任情況。

      審計全覆蓋不可能一蹴而就,需要分階段有重點的實施。作為國家財政開支的監督部門,現階段審計機關的重點仍需放在財政資金及其預算管理的監督方面。財政審計是審計監督的永恒主題(李金華,2004),預算執行審計更是財政審計的重中之重,納入監督范圍的中央部門從2003年的9個增至2015年的42個。但是,盡管財政審計始終排在審計工作格局的第一位,2004年財政審計覆蓋面只有10%,2015年審計的預算支出也僅占42個中央部門預算支出總額的36%。除頭幾年在社會上引起廣泛關注和震撼以外,審計風暴的邊際效應近年也急劇遞減。

      為何審計監督的效率、效果不高,問題在哪里?研究認為,關鍵原因之一是沒有真正實現財政預算審計監督的一體化。具體表現在兩個方面:一是審計監督的制度有缺陷,獨立性不足,而且力量單薄、沒有在系統內部形成合力。二是審計監督未能與外部的財政預算管理和諧互動,忽視了績效審計、內部控制的重要作用。例如,內部控制建設是解決審計任務繁重與審計力量不足的有效途徑,也是撬動財政預算管理和審計監督共同發展的關鍵著力點。

      財政審計一體化是中國特色的審計名詞。金勇(2000)、趙勁松(2004)、楊肅昌和肖澤忠(2007)、劉正均(2009)等從審計流程、不同業務種類的融合以及隸屬關系等角度進行了探討。研究認為,需要呼應包容性增長的“共享”、“協調”理念,宏觀、整體地認識、實施一體化改革。緊扣預算這個主題,在審計監督系統的內部、內外部之間實現一體化協作。

      (二)財政預算審計監督的內部一體化改革要求

      1.績效審計是財政預算審計監督內部一體化改革的必然方向和高級階段

      績效,是由performance翻譯而來,主要是指某一任務、事項的完成、執行和成績等結果。到目前為止,公共領域的研究中,并不存在一個關于績效的定論。首先是由于公共部門沒有像企業的利潤一樣普遍適用并且較為科學的指標,不同的利益群體對績效有不同的看法,其次是由于績效的概念容易隨著理論研究與社會實踐的深入而不斷變化。

      績效審計是財政預算審計監督內部一體化改革的必然方向和高級階段。英國著名學者戴維·德爾認為績效審計起源于1180年以前。但是,更多的學者認為績效審計產生于20世紀初,并在70年代以后得到發展。

      為何一開始沒有開展績效審計?首先,從財政審計監督需求來看,審計產生的初期,社會生產力水平較低,國家的財政收入較少,此時績效審計并沒有條件發揮作用。其次,從企業內部審計的需求來看,由于物質的缺乏,企業間不存在激烈的競爭,企業的生存和發展難以被外界環境所影響,所以企業不存在績效審計的需求。最后,從審計實施的技術和方法來看,財務審計是對會計憑證等進行檢查,對于技術的要求比較低,而要對資金使用的績效進行評價,不僅對審計技術有很高的要求,還要根據具體情況建立科學合理的評價標準,由于當時技術條件的約束,這些要求都難以實現。

      在美國最高審計機構的帶動和示范下,許多立法模式、司法模式和行政模式的政府審計機構先后從合規性審計、財務審計逐步向績效審計階段演變進化。1986年4月16日,最高審計機關國際會議正式發表了《關于績效審計、公營企業審計與審計質量的總聲明》,指出開展績效審計的必要性,績效審計能夠促進公共部門向更經濟、更高效的方向發展,提高公共部門信息透明度,對其受托責任履行情況進行更好的監督。

      可以看出,績效審計正進入高速發展時期,它是對“績效”這種最顯著方向的內部自發選擇,是財政預算審計監督系統不斷適應外部經濟、政治、觀念環境,進行自組織調整的必然結果。因此,財政預算審計監督必然朝績效審計的方向發展。

      2.政府內部審計監督的制度安排,難以滿足公共權力制衡的治理需求

      2006年修訂的《中華人民共和國審計法》第二條規定,“國務院和縣級以上地方人民政府設立審計機關?!爆F行審計體制下的政府審計,類似于政府的“大內審”。但是,隨著我國社會經濟、政治、觀念結構的進步,目前的行政型審計監督模式無法滿足新的社會需求。

      現行審計體制下,政府首長對審計工作的干預較多,導致審計監督仍然帶有政府部門“自我檢查”的色彩。缺乏有效的權力約束機制,政府對財政資金的管理依然有絕對的話語權?,F行審計監督制度阻礙了財政預算審計監督的發展。

      因此,在財政預算審計監督系統內部,必須進行一體化的變革。既要借助注冊會計師等社會中介機構的審計力量,也需要調整目前審計機構的設置,以區分人大審計監督(國家審計)、政府內部審計,建立由人大領導下的國家審計、政府內部審計、注冊會計師組成的“三位一體”網絡型財政預算審計監督制度。

      值得注意的是,十九大召開以后,2018年5月新成立中央審計委員會,習總書記在第一次會議提出,“要深化審計制度改革,解放思想、與時俱進,創新審計理念,及時揭示和反映經濟社會各領域的新情況、新問題、新趨勢……要加強對全國審計工作的領導,強化上級審計機關對下級審計機關的領導,加快形成審計工作全國一盤棋。要加強對內部審計工作的指導和監督,調動內部審計和社會審計的力量,增強審計監督合力?!?/p>

      3.財政預算審計監督的力量不足,需要注冊會計師行業的參與協助

      為建設高效、責任、透明政府,提高財政管理科學化精細化水平,我國從2011年起推行預算績效管理,提出“引入第三方社會中介組織參與績效評價”。

      《預算績效管理工作規劃(2012-2015年)》正式規定,要“探索引入第三方參與績效管理工作,規范第三方參與行為,認真總結經驗,充分利用已建立的各類智庫,逐步擴大第三方參與的范圍,提高評價結果的權威性和公正性?!?/p>

      事實上,注冊會計師行業在人員、技術等方面做好了相應準備,并已積極試點推行。由注冊會計師實施的績效評價將進一步成為加強我國財政預算績效管理的重要措施。

      2016年,財政部中國注冊會計師協會正式發布《會計師事務所財政支出績效評價業務指引》,旨在就事務所等社會中介機構優質高效地實施財政支出績效評價工作、參與財政預算審計監督,提供具體可操作的技術指南。

      (三)財政預算審計監督內外部一體化改革要求

      1.推進財政預算審計監督向績效審計躍遷,深化政府部門改革

      對經濟活動進行監督,一直以來都是我國審計機關最重要的職能。從西周的宰夫、宋代的戶部、明清的監察院、直至民國時期的審計體制改革,審計監督的制度安排不斷發生變化,而監督檢查職能一直延續至今,表現出了很強的路徑依賴性。

      值得注意的是,隨著人類社會、經濟、政治環境的變化,經濟活動日益精細化發展,社會系統之間越來越需要協調、配合以產生聚集涌現效應。審計監督職能應當具有更加豐富的內涵和理解。在審計監督的過程中,由傳統的合法合規性審查轉向對預算開支、經濟活動、項目的經濟性效率性以及效果性的審查,有助于改進審計對象的管理工作、帶來價值增值,更好地發揮在國家治理中的監督功能。同時,有助于促進審計主體與審計對象之間,由沖突對立變為合作雙贏。

      此外,通過推進財政預算審計監督向績效審計躍遷,還能促使審計主體關注自身的績效問題,激勵他們以身作則,為審計對象作出表率示范,引領深化政府公共部門的改革,以最終實現包容性增長。

      2.完善政府內部控制及其評價體系,實現審計監督與預算管理的良性互動

      完善政府內控體系,有助于審計監督與預算管理的良性互動,通過促進財政預算管理的規范化、科學化,產生“無疫則免疫”的效果。同時,減輕審計人員的工作負擔,促使財政預算審計監督系統更好、更快地向績效審計的高級階段躍遷,最終實現審計監督、預算管理兩個社會系統的共同進步。

      (1)構建政府內控,有助于審計“免疫系統”功能的體現

      審計的“免疫系統”論表明,政府審計除了對國有資金進行檢查和監管之外,更應該預防、揭露和抵御經濟運行中的風險,保障社會經濟運行安全,充當國家和公眾利益的保護者。隨著審計的監督職能從事后逐漸發展到在事前、事中、事后的全過程中體現,構建政府內部控制制度,有利于審計機關從各個控制環節對舞弊、濫用職權等行為進行預防、揭示和查處,從而充分發揮審計的“免疫系統”功能。例如,可以結合政府內部控制的設計和實施情況,經常就高風險領域進行檢查分析,有針對性地加強管理監督力度。

      (2)構建政府內控,有助于審計監督效率的提高

      政府內部控制的好壞,直接影響著審計主體的工作效率。如果內部控制設計存在缺陷或者運行無效,政府部門提供的會計和其他經濟信息的真實性、完整性就會大打折扣,增加審計工作的難度。審計主體不得不擴大審計范圍,實施更多的測試程序。加強構建政府內部控制,可以提升審計證據的信息價值,使已獲取的審計證據可利用程度更高。此外,當內控制度完整有效時,通過審查內部控制的運行情況,審計部門可以對被審計部門各項業務的重要程度作出排序,對審計程序中的工作重點作出安排。因此,加強政府內控的構建,能夠幫助審計主體合理制定審計計劃、降低成本,提高審計的效率效果。

      (3)構建政府內控,有助于預算管理科學性的增強

      政府內部控制的缺陷會降低財政資金的配置效率,甚至導致預算執行腐敗頻發。如果沒有內部控制對中央政府預算執行進行規范、對預算管理進行監管,無論實行怎樣的改革方案與措施,都難以有效地管理財政資源、公平地行使國家權力。因此,需要將政府內部控制與部門預算的整個過程相融合,從控制的各個環節進行把控,以此提高預算管理能力。這樣做也有助于增強政府部門預算的透明度,使得政府部門及下屬單位的預算編制更加符合實際、財政預算管理更加科學。同時還應當嚴明財政預算紀律,落實依法行政原則,以此增強預算的嚴肅性和政府內部控制制度的權威性。

      (4)構建政府內控,有助于國家財政風險的降低

      我國政府內控制度目前尚處于初建時期,有待進一步發展與改善。近年來,相關法規文件相繼出臺,顯現出有關部門對政府內控建設的重視。例如2014年,黨的十八屆四中全會提出,相關部門應進一步強化權力運行約束與監管控制、加強國家資金分配使用等內部流程控制;2016年開始,要求行政事業單位進行內控的自我評價并報告。由此可見,幫助完善政府內控將成為創新財政預算審計監督模式、促使預算管理與審計監督良性互動的重要手段。

      然而值得注意的是,目前我國政府內部控制在運行過程中已經暴露出一些問題,需要對其有效性進行全面科學的評價,以進一步完善健全政府內部控制。

      總的來說,在包容性增長框架的要求下,我國財政預算審計監督需要開展一體化的改革方案。在財政預算審計監督系統內部,需要大力推進向績效審計高級階段的躍遷;變革行政型審計監督模式、吸收注冊會計師審計力量,形成審計監督的合力。在財政預算審計監督系統的內外部協調方面,需要借助績效審計、配合深化政府部門改革;以政府內部控制的完善為抓手,實現審計監督與預算管理的良性互動。


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